Le 12 février 1960, le Conseil d’État tranche un litige qui semble technique : une société conteste des contraventions créées par décret. La décision rendue ce jour-là dépasse largement la question des faux moyens de paiement. Elle oblige le juge administratif à reconnaître que le Préambule de la Constitution de 1958, et avec lui la Déclaration des droits de l’homme de 1789, s’imposent à l’administration comme de véritables normes juridiques.
Pourquoi le Préambule de 1958 posait problème avant l’arrêt Eky
Avant 1960, une question restait en suspens : le Préambule de la Constitution avait-il une vraie force contraignante ? Certains juristes le considéraient comme une déclaration d’intention, un texte solennel sans effet direct sur les actes de l’administration.
Le Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 renvoie à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et au Préambule de la Constitution de 1946. Ces textes proclament des principes fondamentaux : légalité des peines, liberté individuelle, égalité devant la loi. Mais proclamer un droit ne suffit pas à le rendre opposable devant un tribunal.
Le doute profitait au pouvoir réglementaire. En matière de contraventions, le gouvernement disposait d’une marge de manoeuvre large. L’article 34 de la Constitution réserve à la loi les règles relatives aux crimes et délits, tandis que le règlement détermine les contraventions. Cette répartition, codifiée depuis dans l’article 111-2 du Code pénal, était déjà en germe dans les textes de 1958.
C’est dans ce contexte que la société Eky a saisi le Conseil d’État. Un décret du 23 décembre 1958 créait de nouvelles contraventions dans le Code pénal. Pour la requérante, ces dispositions violaient l’article 8 de la Déclaration de 1789, qui pose le principe de légalité des délits et des peines. En invoquant ce texte, la société Eky forçait le Conseil d’État à se prononcer sur la valeur juridique du Préambule.
Pour approfondir le raisonnement du Conseil d’État dans cette affaire, l’arrêt Société Eky de 1960 fait l’objet d’analyses détaillées qui éclairent sa portée en droit administratif.
Contrôle de constitutionnalité des actes réglementaires : ce que le Conseil d’État accepte de vérifier
Le Conseil d’État, section, 12 février 1960, rend une décision en deux volets. Le premier concerne une ordonnance prise sur le fondement de l’article 92 de la Constitution, disposition transitoire qui confiait temporairement le pouvoir législatif au gouvernement. Le juge refuse de contrôler cet acte : puisqu’il a été pris dans l’exercice du pouvoir législatif, il échappe au recours pour excès de pouvoir.
Le second volet vise un décret, acte réglementaire classique. Là, le raisonnement change. Le juge administratif accepte de contrôler le décret au regard du Préambule. Il reconnaît que les principes énoncés dans la Déclaration de 1789, à laquelle renvoie le Préambule de 1958, ont une valeur juridique supérieure au règlement.
Cette distinction peut sembler subtile. Elle est pourtant déterminante. Voici ce qu’elle implique concrètement :
- Un acte réglementaire (décret, arrêté) peut être annulé par le Conseil d’État s’il méconnaît un principe du Préambule ou de la Déclaration de 1789.
- Un acte pris dans l’exercice du pouvoir législatif (ordonnance de l’article 92, loi votée par le Parlement) ne peut pas être contesté devant le juge administratif sur ce fondement.
- Le juge administratif ne peut pas écarter une loi qui ferait « écran » entre la Constitution et l’acte réglementaire : c’est la théorie de la loi-écran, qui limite la portée du contrôle.
En pratique, Eky ouvre un contrôle de constitutionnalité limité aux actes administratifs, pas aux lois. Le Conseil d’État ne se transforme pas en juge constitutionnel. Il vérifie que le pouvoir réglementaire respecte les normes constitutionnelles lorsque aucune loi ne s’interpose.
Arrêt Eky et bloc de constitutionnalité : une étape, pas un aboutissement
Une erreur fréquente consiste à présenter l’arrêt Société Eky comme la décision qui a consacré le bloc de constitutionnalité. La réalité est plus nuancée. Eky reconnaît la valeur juridique du Préambule devant le juge administratif, mais c’est le Conseil constitutionnel qui, dans sa décision du 16 juillet 1971 sur la liberté d’association, intègre formellement le Préambule et la Déclaration de 1789 dans le bloc de constitutionnalité.
Ces deux décisions relèvent de juridictions différentes et produisent des effets distincts. En 1960, le Conseil d’État affirme que l’administration doit respecter les principes du Préambule. En 1971, le Conseil constitutionnel affirme que le législateur lui-même y est soumis. L’un contrôle le règlement, l’autre contrôle la loi.
Pourquoi cette distinction compte-t-elle ? Parce qu’elle détermine qui peut invoquer la Constitution, et contre quel type de norme. Avant 1971, une loi pouvait théoriquement méconnaître la Déclaration de 1789 sans qu’aucun juge ne puisse la censurer. Eky ne résolvait ce problème que pour les actes réglementaires.
Ce que l’arrêt change pour le contentieux administratif
Après 1960, tout requérant contestant un décret ou un arrêté devant le Conseil d’État peut invoquer la Déclaration de 1789 ou le Préambule de 1946 comme norme de référence. Le juge administratif dispose ainsi d’un outil de contrôle plus large que la seule conformité à la loi.
Ce mécanisme reste actif dans le contentieux administratif contemporain. Le recours pour excès de pouvoir contre un acte réglementaire peut toujours s’appuyer sur un principe constitutionnel, à condition qu’aucune loi ne fasse écran entre l’acte contesté et la Constitution.
Pouvoir réglementaire en matière pénale : la dimension oubliée de l’arrêt Eky
La plupart des commentaires se concentrent sur la question du Préambule. L’arrêt Eky éclaire aussi les frontières du pouvoir réglementaire en matière pénale. Le décret contesté créait des contraventions, domaine où le gouvernement peut intervenir sans passer par le Parlement.
La Constitution de 1958 répartit les compétences entre loi et règlement. L’article 34 confie à la loi la définition des crimes et des délits ainsi que les peines qui leur sont applicables. Le règlement fixe les contraventions et leurs sanctions, selon un partage aujourd’hui repris par l’article 111-2 du Code pénal.
En validant le principe de cette compétence réglementaire tout en la soumettant au respect de la Déclaration de 1789, le Conseil d’État pose un cadre clair. Le gouvernement peut créer des contraventions par décret, mais il ne peut pas, en le faisant, méconnaître le principe de légalité des peines (article 8 de la Déclaration de 1789) ni les garanties fondamentales des libertés publiques.
L’arrêt Société Eky du 12 février 1960 reste une référence dans les manuels de droit administratif parce qu’il articule deux questions qui se posent encore : la place de la Constitution dans la hiérarchie des normes administratives, et les limites du pouvoir réglementaire quand il touche aux libertés. Cette double lecture en fait un arrêt plus riche que sa seule dimension constitutionnelle.
