Trois ans après les attentats terroristes de Charlie Hebdo et de l’Hypercasher de Vincennes, où en est la politique de lutte contre le terrorisme en France ?

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Avec la collaboration de Clara Lalanne

Dans quelques semaines, passée la trêve des confiseurs, la France replongera dans les commémorations des attentats qui l’ont endeuillée le 7 janvier 2015 avec l’attaque contre les journalistes de Charlie Hebdo et le 9 janvier 2015, l’attaque de l’Hypercasher de Vincennes.
Ces attaques sur notre territoire ont marqué le début d’une série ininterrompue d’actes terroristes en France et dans le reste du monde.
Rappelons notamment l’attentat de Saint-Quentin-Fallavier (26 juin 2015), du Thalys, du Bataclan, le 13 novembre 2015, l’assassinat de Jean-Baptiste Salvaing, gendarme, et de sa compagne Jessica Schneider, tués le 13 juin 2016 de plusieurs coups de couteau à leur domicile de Magnanville dans les Yvelines, l’attentat de Nice, le 14 juillet 2016, l’assassinat du Père Hamel, le 26 juillet 2016, dans l’église de Saint-Étienne-du-Rouvray et un policier tué sur les Champs-Élysées le 20 avril 2017, Xavier Jugelé.
D’emblée, il faut rendre un hommage appuyé à nos forces de police, de gendarmerie, aux militaires qui assurent notre sécurité, et à nos services qui font, dans un contexte très difficile, un travail remarquable pour éviter des dizaines d’autres attentats.

Jusqu’en 2014, le terrorisme islamique semblait n’arriver qu’aux autres et semblait épargner la France.

Pourtant en juin 2014, après avoir lu avec attention l’excellent ouvrage de David Thomson « Les djihadistes français », j’ai immédiatement pensé que notre arsenal juridique n’était pas suffisant pour faire face à cette menace. C’est ainsi que j’ai pu obtenir, grâce au groupe politique de l’Union Centriste, la constitution d’une commission d’enquête sur ce sujet.

Les drames de Charlie Hebdo et de l’Hypercasher sont intervenus au cours de nos travaux, alors que nous visitions les camps de réfugiés près de Gaziantep (Turquie).
De ce déplacement en Turquie, nous avons perçu l’ampleur du mouvement et, par exemple, pu localiser les endroits où l’on vend(ait) des vrais faux passeports, écouter les réfugiés, et compris que quelques-uns d’entre eux n’étaient pas bienveillants à l’égard de l’Europe.

C’est donc dans un climat particulièrement tendu et grave que cette commission co-présidée par André Reichardt, sénateur du Bas-Rhin, a rendu son rapport en avril 2015.
Si l’analyse et le diagnostic étaient à la hauteur de l’enjeu, les propositions et les remèdes étaient très insuffisants à nos yeux de co-présidents.
Des questions apparues lors de nos auditions réclamaient des réponses, sans qu’il fut possible d’aller plus avant pour les obtenir, sur tous les points liés à l’Islam, organisation, financement, formation des imams, etc., au motif bienveillant et politiquement correct psalmodié par le rapporteur… et qui se résume au hashtag « pas d’amalgame ».

Décevant donc, mais avec mon collègue André Reichardt, nous avons décidé de ne pas renoncer à obtenir ces réponses.
C’est avec beaucoup de difficultés, grâce, une fois encore au groupe de l’Union Centriste, qu’une mission d’information sur l’organisation et le fonctionnement de l’Islam en France, a pu être mise en place et a rendu son rapport le 7 juillet 2016, quelques jours seulement avant l’attentat de Nice.

Ce rappel historique un peu long est indispensable à la démonstration qui va suivre.
Une addition de textes répressifs ne fait pas une politique cohérente.
Le gouvernement de François Hollande, grâce au travail exemplaire de Bernard Cazeneuve, et l’appui du Parlement a pu faire voter une série de textes répressifs qu’aucun gouvernement de droite n’aurait jamais pu faire voter, celui d’Emmanuel Macron a poursuivi dans cette voie.
Beaucoup a été fait, ce que nul ne pourrait contester, sauf à être d’une mauvaise foi complète.
Est-ce suffisant ? Est efficace ?

Voici, sous réserve d’omissions, les disposions législatives adoptées depuis 2014 pour lutter contre le terrorisme :

Les mesures touchant la liberté d’aller et venir

– Interdiction de sortie du territoire pour tout Français qui « projette » des déplacements à l’étranger ayant pour objet la participation à des activités terroristes, ou des déplacements à l’étranger sur un théâtre d’opérations de groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le conduire à porter atteinte à la sécurité publique lors de son retour sur le territoire français. Ainsi, il est possible de lui retirer son passeport (ou sa carte nationale d’identité) ou de ne pas le lui délivrer. L’infraction pénale prévue en cas de violation de cette règle est une peine de trois ans d’emprisonnement et 45.000 euros d’amende (article 1er de la loi du 13 novembre 2014).
– L’article 2 de la loi du 13 novembre 2014 rappelle les conditions selon lesquelles un ressortissant de l’Union européenne ou d’un État membre de l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse peut faire l’objet d’une interdiction administrative du territoire si son comportement représente « du point de vue de l’ordre ou de la sécurité publique une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société ». Tout autre ressortissant étranger peut également être concerné par une interdiction administrative du territoire « lorsque sa présence en France constituerait une menace grave pour l’ordre public, la sécurité intérieure ou les relations internationales de la France ».
– Un étranger assigné à résidence et qui a été condamné pour des activités de terrorisme peut se voir interdire d’entrer en relation avec des personnes liées à des activités terroristes (article 3 de la loi du 13 novembre 2014).

Les mesures touchant le renseignement

– La durée de conservation des enregistrements des interceptions de sécurité est désormais de 30 jours (10 auparavant) (article 15 de la loi du 13 novembre 2014).
– Il est rappelé que les activités de renseignement s’exercent dans un cadre légal, sous contrôle du Conseil d’État (article 1er de la loi du 24 juillet 2015).
– L’article 2 de la loi du 24 juillet 2015 précise que les techniques de renseignement peuvent être utilisées pour promouvoir et défendre les intérêts fondamentaux de la Nation suivant l’indépendance nationale, l’intégrité du territoire et la défense nationale, les intérêts majeurs de la politique étrangère, l’exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d’ingérence étrangère, les intérêts économiques, industriels et scientifiques majeurs de la France, la prévention du terrorisme, la prévention des atteintes à la forme républicaine des institutions, des actions tendant au maintien ou à la reconstitution de groupements dissous en application de l’article L.212-1, des violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique, la prévention de la criminalité et de la délinquance organisées et la prévention de la prolifération des armes de destruction massive.
– L’administration pénitentiaire peut demander aux services de renseignements de recevoir les informations que ces derniers auraient recueillies (article 19 de la loi du 24 juillet 2015).
– Au sujet de la conservation des données recueillies, c’est le moment où ces données ont été recueillies qui constitue le point de départ de la durée autorisée de conservation (article 2 de la loi du 24 juillet 2015).
– La durée d’autorisation des techniques particulières portant sur les données de connexion est de deux mois (article 5 de la loi du 24 juillet 2015).
– Limitation du champ des données de connexion pouvant être obtenues grâce aux IMSI catcher (article 5 de la loi du 24 juillet 2015).
– Régulation de la surveillance de l’entourage d’une personne surveillée : l’entourage peut être surveillé « lorsqu’il existe des raisons sérieuses de croire qu’une ou plusieurs personnes appartenant à l’entourage d’une personne concernée par l’autorisation sont susceptibles de fournir des informations au titre de la finalité qui motive l’autorisation » (article 5 de la loi du 24 juillet 2015).
– Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement qui dispose d’un accès direct aux interceptions (article 5 de la loi du 24 juillet 2015).
– Pendant 48 heures, un IMSI catcher peut être utilisé pour intercepter des communications dans le cadre de la prévention du terrorisme (article 5 de la loi du 24 juillet 2015).
– Définition du terme d’algorithmes qui se veut plus restrictive. La CNCTR doit émettre un avis avant l’utilisation de ce type de dispositifs (article 5 de la loi du 24 juillet 2015).
– Garanties liées aux intrusions dans les habitations privées : si la CNCTR a émis un avis défavorable, le Conseil d’État est « immédiatement saisi » (article 6 de la loi du 24 juillet 2015).
– On ne peut enregistrer des sons et des images que pendant une durée de deux mois, avec un compte rendu obligatoire à la CNCTR (article 6 de la loi du 24 juillet 2015).
– Précisions sur la composition, du rôle et des pouvoirs de la CNCTR (article 2 de la loi du 24 juillet 2015).
– Précisions sur le rôle du Conseil d’État (articles 1er et 10 de la loi du 24 juillet 2015).
– Précisions sur le rôle de la délégation parlementaire au renseignement (article 21 de la loi du 24 juillet 2015).
– Les dispositions de la présente loi font l’objet d’une évaluation de leur application par le Parlement dans un délai maximal de cinq ans après son entrée en vigueur (article 27 de la loi du 24 juillet 2015).
– Création d’un service de renseignement au sein de l’administration pénitentiaire et possibilité de recourir à l’IMSI Catching (article 14 de la loi du 3 juin 2016).

Lutte contre le terrorisme sur internet

– Article 12 de la loi du 13 novembre 2014 qui veut lutter contre l’incitation au terrorisme et l’apologie du terrorisme sur internet. Les FAI et les hébergeurs doivent mettre en place un dispositif de signalement, informer les autorités publiques et les contenus illicites signalés et rendre publics les moyens consacrés à la lutte contre ces contenus. Aussi, il est désormais possible de bloquer administrativement les sites internet provoquant le terrorisme ou en faisant l’apologie.
– Une attaque informatique en bande organisée est une circonstance aggravante (article 17 de la loi du 13 novembre 2014).
– La cyberinfiltration est reconnue pour les infractions relevant de la criminalité et de la délinquance organisée quand les infractions à caractère terroriste sont commises par un moyen de communication électronique (article 19 de la loi du 13 novembre 2014).
– Est considérée comme acte terroriste la consultation fréquente de sites faisant l’apologie du terrorisme ou incitant à de telles actions (article 18 de la loi du 3 juin 2016).
– Mise à jour : voir la décision du Conseil Constitutionnel du 10 février 2017.

Les moyens donnés aux services

1- Dans le cadre de l’État d’urgence :

– État d’urgence prorogé pendant une période de six mois (article 1er de la loi du 21 juillet 2016).
– Renforcement de la portée des perquisitions administratives : il est désormais possible de saisir et exploiter toute donnée contenue dans un système informatique ou équipement terminal présent sur les lieux de la perquisition. Les personnes présentes sur le lieu de perquisition peuvent être retenues si elles représentent une menace pour la sécurité et l’ordre publics (article 5 de la loi du 21 juillet 2016).
– Les inspections de véhicules et de bagages sont facilitées (article 4 de la loi du 21 juillet 2016).
– Une personne condamnée pour terrorisme ne peut bénéficier des crédits automatiques de réduction de peine (article 8 de la loi du 21 juillet 2016).
– L’administration pénitentiaire peut mettre en œuvre un système de vidéosurveillance des cellules de détention afin de prévenir une évasion ou le suicide d’un détenu en isolement et si cette évasion ou ce suicide pouvaient avoir des conséquences importantes sur l’ordre public (article 9 de la loi du 21 juillet 2016).
– La fermeture des lieux de culte incitant à la haine ou à la propagande et l’apologie d’actes de terrorisme est facilitée. Sont interdites les manifestations dont la sécurité ne pourrait être assurée (article 3 de la loi du 21 juillet 2016).
– La durée totale de détention provisoire d’un mineur mis en examen pour association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste est portée à deux ans (article 12 de la loi du 21 juillet 2016).
– Demande de mise en place par le CSA d’un code de bonne conduite au sujet de la couverture audiovisuelle d’actes terroristes (article 20 de la loi du 21 juillet 2016).

2- Dans les autres textes :

– Les officiers de police judiciaire peuvent désormais avoir accès à des données stockées à distance ou sur des terminaux mobiles (article 13 de la loi du 13 novembre 2014).
– Les officiers de police judiciaire (et non plus seulement l’autorité judiciaire) peuvent faire appel à toute personne qualifiée pour mettre au clair et décrypter des données (article 15 de la loi du 13 novembre 2014).
– Il est maintenant possible pour les services enquêteurs de capter, à partir d’un ordinateur, le son et l’image reçus et émis lors de l’utilisation d’un service audiovisuel en ligne (article 21 de la loi du 13 novembre 2014).
– Il est possible pour les forces de l’ordre et les agents des douanes d’acquérir des armes pour les besoins d’une enquête, sans être pénalement responsables (articles 25 et 27 de la loi du 3 juin 2016).
– Si, pour empêcher une tuerie de masse, un individu des forces de l’ordre fait usage de son arme, il ne sera pas pénalement responsable (article 51 de la loi du 3 juin 2016).
– Les préfets ont une nouvelle compétence : ils peuvent délimiter des périmètres de protection pour en assurer la sécurité en raison d’une menace terroriste. Ce périmètre est soumis à des règles particulières : filtrage par exemple (article 1er de la loi du 30 octobre 2017).
– Le ministre de l’Intérieur peut prendre des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance s’il existe des raisons sérieuses de penser qu’un individu menace la sécurité et l’ordre publics. Par exemple : interdiction de se déplacer dans un périmètre géographique particulier, déclaration de son domicile, etc. (article 3 de la loi du 30 octobre 2017).
– Le préfet peut, après autorisation du juge des libertés et de la détention, demander une visite d’un lieu suspecté d’être fréquenté par une personne menaçant la sécurité et l’ordre publics. La saisie de documents sur ce lieu est autorisée (article 4 de la loi du 30 octobre 2017).

Efforts budgétaires
La mission « Sécurités », hors programme 161 « sécurité civile », connait une augmentation continue de ses crédits depuis plusieurs années. Entre 2010 et 2017, son budget a ainsi augmenté de 16,3 % en autorisations d’engagement et de 8,9 % en crédits de paiement.
Cette évolution à la hausse des crédits de la mission s’est accélérée à compter de l’exercice 2016, notamment en raison de la mise en oeuvre de différents plans de lutte contre le terrorisme et contre l’immigration irrégulière, qui ont nécessité d’abonder le budget de la sécurité sur les deux derniers exercices budgétaires, avec un impact toutefois mesuré sur les conditions matérielles des forces de sécurité.

Confortant l’évolution engagée au cours des précédents exercices, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une hausse des crédits de la mission, qui s’élèvent à 19,8 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 19,26 milliards d’euros en crédits de paiement, soit des augmentations respectives de 2,36 % et 1,34 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.

Les budgets de la défense ont été en constante augmentation : le budget s’élevait à 32 milliards d’euros en 2016, 32,7 milliards en 2017. Le projet de loi de finances prévoit un budget défense de 34,2 milliards d’euros pour 2018.

Entre 2012 et 2017, le budget de la police nationale a augmenté de 13,2 % en autorisations d’engagement et de 23,8 % en crédits de paiement.
Cette tendance se poursuit en 2018, les crédits du programme 176 s’élevant à 10,85 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 10,56 milliards d’euros en crédits de paiement, soit des augmentations respectives, en valeur, de 3,4 % en autorisations d’engagement et de 2 % en crédits de paiement. En volume, l’évolution du programme sera de 2,37 % en autorisations d’engagement et de 0,96 % en crédits de paiement.

Le programme 152 relatif aux crédits de la gendarmerie nationale a lui aussi fait l’objet d’un redressement budgétaire au cours des dernières années, notamment au rythme des plans sectoriels de lutte contre le terrorisme et l’immigration irrégulière susmentionnés. Entre 2012 et 2017, son budget a ainsi augmenté de 11,8 % en autorisations d’engagement et de 9,7 % en crédits de paiement.
En 2018, le budget de la gendarmerie nationale s’élève à 8,91 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 8,66 milliards d’euros en crédits de paiement, soit une quasi-stagnation par rapport aux crédits accordés par la loi de finances initiale pour 2017 (+ 1,12 % en autorisations d’engagement et + 0,57 % en crédits de paiement). En euros constants, le budget de la gendarmerie nationale connaîtra une baisse de 0,44 % en crédits de paiement.
Cette évolution, qui pèse sur les budgets de fonctionnement et d’investissement, est d’autant plus regrettable que la gendarmerie a vu le panel de ses missions s’élargir considérablement au cours des dernières années, avec un rôle accru en matière de lutte contre le terrorisme et contre l’immigration irrégulière.

Les orientations budgétaires pour 2018 s’inscrivent dans la lignée du quinquennat précédent, privilégiant les augmentations d’effectifs au détriment des dépenses d’investissement et de fonctionnement. Alors que 8 837 ETP de policiers et de gendarmes ont été créés, entre les 31 décembre 2013 et 2017, le rythme de recrutement devrait s’accroître sur le quinquennat actuel, puisque le Président de la République s’est engagé à créer 10 000 emplois sur la période 2018/2022 pour renforcer les forces de sécurité intérieure.
En 2018, les effectifs progresseront de 1 376 ETP pour la police nationale et de 459 ETP pour la gendarmerie nationale.

Surveillance des lieux de culte

– La fermeture des lieux de culte incitant à la haine ou à la propagande et l’apologie d’actes de terrorisme est facilitée. Sont interdites les manifestations dont la sécurité ne pourrait être assurée (article 3 de la loi du 21 juillet 2016).
– On retrouve dans cette loi la possibilité de fermer des lieux de culte dans lesquels sont tenus des propos incitant ou faisant l’apologie du terrorisme (article 2 de la loi du 30 octobre 2017).

Renforcement du contrôle de l’immigration

– Renforcement du contrôle de l’immigration dans les zones frontalières. Ces zones frontalières sont par ailleurs élargies. La durée du contrôle est étendue à douze heures (article 19 de la loi du 30 octobre 2017).
– Création d’un système national de centralisation des données des dossiers des passagers du transport maritime (article 14 de la loi du 30 octobre 2017).

Mesures diverses

– Au sujet des personnes qui peuvent exercer le gel des avoirs et l’interdiction des transferts de fonds : dorénavant le ministre de l’Intérieur, conjointement avec le ministre de l’Économie, ont la compétence (article 8 de la loi du 13 novembre 2014).
– Est qualifiée d’activité terroriste une infraction en matière de produits explosifs (article 6 de la loi du 13 novembre 2014).
– Un délit de provocation à la commission d’actes terroristes ou d’apologie du terrorisme est considéré comme un délit terroriste, également si ces propos sont tenus de façon non publique (article 5 de la loi du 13 novembre 2014).
– Un individu peut être incriminé pour un délit d’entreprise terroriste individuelle (article 6 de la loi du 13 novembre 2014).
– Renforcement des modalités d’octroi de la libération conditionnelle pour des individus condamnés pour terrorisme (article 20 de la loi du 3 juin 2016).
– Les infractions relatives aux armes sont comprises désormais dans le fichier national automatisé des empreintes génétiques (article 24 de la loi du 3 juin 2016).
– Protection des témoins assurée et renforcée (article 22 de la loi du 3 juin 2016).
– Soutien apporté aux associations de prévention de lutte contre la radicalisation (article 6 de la loi du 30 octobre 2017).
– Les agents de sécurité de la SNCF ou de la RATP peuvent transmettre en temps réel les images de leurs services en cas de menace à leur sécurité (article 21 de la loi du 30 octobre 2017).

Le lecteur attentif pourra constater que rien n’est prévu pour la prévention de la radicalisation et la prise en main de façon curative des personnes radicalisées.
Nous avons déposé une proposition de loi pour améliorer le contrôle des officines en charge de cette question et limiter l’effet d’aubaine résultant des budgets importants et des structures officielles défaillantes.

Nous n’avons pas non plus avancé d’un iota dans le travail de coopération avec les communautés musulmanes de France pour une meilleure transparence de leur fonctionnement, une meilleure formation en France des imams et des aumôniers, réduisant ainsi le nombre d’imams détachés de pays étrangers en France.
C’est pour répondre à cette question fondamentale que mon collègue André Reichardt a déposé une proposition de loi tendant à imposer aux ministres des cultes de justifier d’une formation les qualifiant à l’exercice de ce culte.

Pas plus nous n’avons progressé sur la mise en place de la redevance sur les produits halal qui assurerait un financement des besoins des lieux de cultes, établissements scolaires et formations, limitant ainsi la part des financements étrangers.
De tout cela, rien n’a avancé et l’instance de dialogue mise en place par Bernard Cazeneuve est restée en sommeil.
Un arsenal répressif et sécuritaire ne peut pas, à lui seul, constituer une politique.
Il faut l’accompagner d’une politique de dialogue et de prévention. Les estrades, forums et colloques ne sont pas suffisants.

Ne soyons spas coupable de délit de naïveté

Nous ne sommes donc absolument pas préparés au retour sur notre territoire des terroristes et de leurs familles qui étaient en Syrie et en Irak.
Il faut avoir conscience qu’outre leurs propres ressortissants de retour avec leurs familles, l’Europe va être la terre d accueil de terroristes d’autres nationalités.

Prenons l’exemple de ressortissants d’Asie centrale ou du Caucase. Ces terroristes ne retourneront pas dans leurs pays où ils sont pour la plupart connus, fichés et risquent la peine de mort.
Ils tenteront leur chance au titre du droit d’asile ou de réfugiés politiques en Europe, il est indispensable d’améliorer urgemment les échanges de données entre les pays du pourtour de la Méditerranée, ceux d’Asie centrale et Europol. La marge de progrès, en terme d’échanges de données, est importante.

Nous nous trouvons donc, trois ans après le drame de Charlie et de l’Hypercasher, avec des dizaines de rapports parlementaires, des heures de séances et au moins cinq textes répressifs, dans une situation de flou complet à l’égard des outils en place pour la prévention et surtout la prise en charge pénitentiaire ou non, et post pénitentiaire.

A la très haute menace d’attentat, toujours présente, s’ajoute celle des activités des revenants qui, comme l’indique encore très bien David Thomson dans son ouvrage portant ce titre, constituent des menaces individuelles et collectives.

Le terrorisme qui a frappé notre pays a offert aux extrêmes de tous bords un terrain de jeu mortifère pour la République.
Notre société blessée et écorchée, où la tolérance n’a aucune place, n’a jamais été aussi divisée et violente.
En prime, le communautarisme se renforce alors que la laïcité se radicalise bien au-delà des dispositions de la loi de 1905.

Il faut, en 2018, reprendre le dossier de la prévention de la radicalisation avec cette fois une obligation de résultats, pas de moyens, évaluer les structures en place et leur efficacité et pas au nombre de colloques ou de rapports.
Il faut mettre à contribution les EPIDES, ces écoles de la deuxième chance, qui semblent des structures appropriées pour prendre en charge les jeunes radicalisés.

Nous n’avons pas gagné la bataille de l’idéologie contre DAESH et le fondamentalisme.
Ne faisons pas preuve de naïveté et, dans le cadre de notre Etat de droit, améliorons les échanges de données et les échanges des renseignements avec nos voisins et partenaires.

Sans politique déterminée de prévention, nous ne viendrons pas à bout de ce fléau.
En 2014, 2000 personnes étaient signalées à l’Unité de coordination de la lutte antiterroriste, elles sont plus de 19000 aujourd’hui, CQFD.

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